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我國成品油定價機制改革

2018-05-08
隨著我國經濟社會發展和人民生活水平的不斷提高,成品油消費量增長很快。成品油涉及農業、交通運輸業等重要國民經濟部門,合理的成品油價格機制對于保障經濟發展和能源安全具有重要意義。我國基于市場的政府調控成品油價格的定價機制,盡管市場化程度不斷提高,但仍不能完全反映市場價格波動的頻率和幅度,難以充分反映市場的資源配置作用,因此亟需對我國成品油定價機制加以改革和完善。
隨著我國經濟社會發展和人民生活水平的不斷提高,成品油消費量增長很快。成品油涉及農業、交通運輸業等重要國民經濟部門,合理的成品油價格機制對于保障經濟發展和能源安全具有重要意義。我國基于市場的政府調控成品油價格的定價機制,盡管市場化程度不斷提高,但仍不能完全反映市場價格波動的頻率和幅度,難以充分反映市場的資源配置作用,因此亟需對我國成品油定價機制加以改革和完善。

一、我國現行成品油定價機制

我國成品油的價格組成主要有原油成本、物流成本.煉化成本和稅費,原油成本在成品油成本構成中比重最大、變動最大并且最具不確定性。我國獲取原油的方式主要有自有油氣田的開采和進口。隨著我國原油消費逐漸增多,原油對外依存度逐年加大,2014年我國原油進口量3.1億t,國際原油的漲落對成品油價格的影響很大。

按照最近幾年我國成品油率60%計算,原油成本占成品油價格比例在40%左右,煉化成本占到13%左右,物流成本占到15%左右,稅負成本占到30%左右。

2013年3月26日,國家發展和改革委員會公布了新的成品油定價機制,主要內容是國內成品油價格按照前10個工作日國際市場原油平均價格變化情況計算,并累加上個調價周期未調價金額確定。國際市場原油價格以80美元為界,當國際市場每桶原油價格低于80美元時,按正常加工利潤率計算成品油價格;當國際市場每桶原油價格高于80美元時,相應扣減加工利潤率,甚至按零加工利潤率計算成品油價格;當國際市場每桶原油價格高于130美元時,采取必要的財稅政策保證成品油生產和供應,汽、柴油價格原則上不提或少提,以兼顧消費者、生產者利益,保持國民經濟平穩運行。

最新的成品油定價機制作了3點變化:

(1)成品油調價周期由22個工作日縮短至10個工作日;

(2)調整了國內成品油價格掛靠的國際市場原油品種;

(3)取消了掛靠國際市場油種平均價格波動4%的調價幅度限制。

我國成品油定價機制能夠使國內油價更為靈敏地反映出國際油價的變化,新機制體現出成本定價思路,保障了煉油企業的利潤,但是并未能反映出國內的實際供需形勢。

二、我國現行成品油走價機制存在的問題

我國現行成品油價格定價機制抑制了成品油價格的大幅波動,實現了與國際油價的間接接軌,很大程度上降低了國際油價頻繁波動給我國經濟帶來的不利影響。但我國成品油價格定價機制還存在很多不足之處,市場機制的資源配置、自動調節能力并未充分發揮。

2.1 成品油價格變動不能真實反映國內外市場供需和資源配置

考慮到國際油價大幅波動對國內消費者的沖擊,目前我國的成品油定價機制實行政府指導價,這盡管強化了政府的利益調控能力,卻難以反映世界石油資源稀缺程度和國內成品油市場供需情況。此外,政府調控的成品油定價模式難以充分發揮市場機制在資源配置中的作用。

2.2 煉制和銷售環節的合理利潤難以確定

目前我國成品油定價機制實行的是“原油+成本”的成品油基本定價框架,原油價格以多地原油價格為基準,基本反映了國際油價變化情況。但在煉制環節,國內不同企業、不同油源、不同品質生產煉制的成品油,其成本差異較大,煉油行業平均成本及行業平均利潤難以確定;在銷售環節,不同區域的場地租金、管理費用等差別較大,同樣難以確定。因此,實際上政府難以對煉廠成本和銷售行業利潤空間進行具體測算,導致“原油+成本”成品油定價的準確性不足。

三、國陳成品油定價機制對我國的啟示

從國際上成品油價格規制政策看,各國政府紛紛摒棄用行政手段對成品油進行定價的模式,逐漸建立與國際油價聯動,并放開市場的成品油定價機制,同時采取價稅分離政策對成品油價格進行監控。當國際油價過高時,政府對弱勢行業,如公共交通運輸行業以及農業等進行補貼,并通過降低燃油稅等稅收杠桿來減少高企的油價對社會的沖擊;當國際油價過低時,政府通過增加燃油稅稅率等稅收手段來適度提高油價,同時減少對弱勢行業的財政補貼。通過深入分析國際成品油價格規制政策,得出以下重要啟示:

3.1 成品油定價機制應充分反映國內成品油市場的供求關系

從歐美和日韓等地區成品油定價機制看,影響成品油定價機制的主要因素是其國內成品油的供需狀況和國際成品油的價格。由于各國的成品油市場具有很強的地區性,其成品油價格應主要參考其國內市場;與國際油價完全接軌,并隨國際油價波動而變動并不是最好方法。因此,我國成品油定價既要反映國際市場中成品油的供求關系,又要考慮國內的經濟形勢,以體現國內成品油的供求以及消費等實際情況。

3.2 利用燃油稅等稅收手段調控成品油,對成品油價格實行價稅分離政策

國際上成品油終端零售價格由不含稅的成品油審場價格和成品油的相關稅收組成,由于成品油市場價格基本相同,各國成品油零售價格差異巨大主要就在于各國征收的燃油稅等各種稅率不同。以各國汽油中稅收占總價的比例為例,2006年美國約是14%,英國是65%,德國是63%,日本是43%,韓國是58%。國際上各國有不同的耗能和耗油模式,這主要緣于各國稅種和稅率的不同。日本、韓國和西歐的人均油耗比美國少一半,其主要原因就是這些國家的石油稅收比美國高1~4倍。

在2008年國際油價高企的情況下,日韓等國家仍執行高成品油稅率政策,產生的效果是成品油消費量逐月遞減,而汽車的銷售量幾乎沒有受到影響。各國實踐已經證明燃油稅等稅收工具可以有效地調控油價,調節油品的生產與消費。各國政府利用價稅分離政策調控油價,可以避免政府對市場的直接干預,防止成品油價格扭曲。當前我國污染問題日益嚴峻,為了抑制國內成品油需求的過快增長,借燃油價格下跌之勢,提高成品油燃油消費稅稅率,有利于促進資源節約,抑制對能源的過度消費,對促進節能減排和結構調整,具有重大而深遠的意義。

考慮未來不可能一直維持低油價狀態,價稅分離的成品油定價機制應該考慮油價回升的影響。對農業、公共交通等民生行業用油應采取一定的財政補貼政策;對低收入家庭可以采取提高個人所得稅優惠或財政補貼,以減少高油價對低收入家庭的沖擊。

3.3 建立成品油價格監管機制,進行及時有力的宏觀調控

政府對成品油價格進行監管,是成品油價格規制的一項必不可少的行政手段和輔助措施,對本國成品油市場穩定起到關鍵作用。為了隨時監督成品油國際市場的變化,歐美等地區專門成立了監管成品油的能源管理部門,以調節國內成品油供需和價格。在成品油市場化過程中,日本以立法的形式確保逐步推進改革,并通過燃油稅等稅收手段調節成品油的生產和淌費,將結構調整和機制改革結合起來,尊重市場優勝劣汰的價值規律,促使企業改進技術,不斷提高核心競爭力。

而我國往往采用行政手段來干預調控成品油價格,這導致對成品油監管不力,反應滯后,成品油的監管出現較大的漏洞。針對國內成品油市場的現狀,借鑒國外設立成品油監管機構的經驗,我國政府可以組織專門機構對成品油有關問題進行研究,例如通過分析國內外成品油價格信息,分析漲落原因;監督管理國內的成品油市場,嚴厲懲處擾亂成品油市場秩序的行為;建立健全成品油價格監管的法律體系,以有利于成品油定價機制的實現。

3.4 成品油定價機制的改革是一個循序漸進的過程

成品油價格政策是一個公共政策,而不僅僅是傳統意義上的價格政策,其涉及面廣、社會關注程度大、敏感性強,因此應該推進漸進式的成品油價格改革,而不能一蹴而就。國際上各國的成品油市場化改革都強調有計劃、分步驟地漸進式的推進,強調機構改革與價格機制的同步進行;同時,成品油價格改革的目標是建立公開、合理、科學、透明和監督的價格形成機制,而不是簡單地調節價格的高低。

此外,為了使市場能夠準確反映價格變化,還要加快培育競爭性的石油市場。借鑒日本和韓國經驗,我國首先要與國際市場價袼接軌,建立較為完善的石油價格形成機制,這套機制既考慮國內成品油市場供需、生產成本以及社會各方面承受能力等因素,又考慮國內市場供應。其次,要及時建立調節石油行業內部上下游利益機制、與石油有關行業的價格聯動機制、財政調節機制。最后,等市場條件成熟后,逐步過渡到市場價格。

四、我國實施成品油定價機制改革的政策建議

國內成品油定價機制改革的關鍵是要協調好各利益相關者之間的關系,處理好政府與市場、企業與企業、企業與民眾之間的關系,既是成品油定價機制改革的重點也是難點所在,改革必須統籌規劃,配套推行,才能制定出一套適合我國國情的科學合理的成品油定價機制。

4.1 建立較為完善的稅收政策和法律體系

從國際上發達國家實現成品油市場化來看,其主要助推力和維穩力是法律和稅收手段,但考慮到目前我國經濟發展狀況,還不具備完全放開行政手段的條件,必須通過必要的法律手段和經濟手段調控和管理成品油市場。

具體而言,我國應出臺《石油法》及相應配套法規,對石油行業監管主體、活動主體和行業地位等加以明確;應盡快完善《期貨法》,為國內石油期貨市場提供保障,使我國盡快成為亞洲地區原油期貨交易中心;盡快修改并完善《反壟斷法》、《保障措施條倒》等法規,對石油市場的個體行為加以引導,并規范石油市場流通秩序;此外,還要建立過渡性行政裁決機制及法規,以公正處理企業之間的糾紛;撤銷或修改與放開石油市場相矛盾的行政規章制度,加強行政規章制度間的協調性。

同時,采取定量稅收政策,完善補貼政策,成品油稅收比例隨著成品油價格下降而提高。為發揮成品燃油稅在經濟結構調整中的作用,實行差別稅率。為支持發展公共交通事業,對公交車、火車等公共交通工具燃料油實行優惠稅率;為促進生物能源等新能源發展,對動力電池、含醇燃料等實行低稅率;為促進煉油產業的技術升級,對不同含硫量的成品油采取差別稅率,燃油稅稅率與含硫量成正比。

4.2 建立職能獨立的石油監管機構和監測機制

國家應該綜合考慮石油體制改革的各方面,成立專門的監管機構,對企業產品的價格、質量、成本等進行監管。建立完善的石油監管體系,遵循五個原則:取消國有企業在政策和監管方面的職能;監管和政策制定相分離;獨立的監管決策;透明的監管制度;堅實的法律框架。正確處理政府、市場和企業三者之間的關系。

在監管內容方面,主要采取宏觀調控方式監管石油價格,逐漸消除政府審批職能,從價格的直接參與逐步過渡到通過法律、經濟等手段調控,不直接干預企業決策;在監管手段方面,政府要杜絕文件下發的形式對石油價格進行監管,減少行政命令,基本上依靠法律、經濟等手段對監管內容進行規范,保證監管的透明、公開和連續;在監管結果方面,政府對監管手段、內容和監管工作人員進行法律約束;同時,為減少損失,必須對監管過程中出現的違規、超越權限等行為使用相應的法律法規給予補救或糾正。

及時監測和分析成品油市場。為做好成品油市場的預警和監測,主管部門需要定期收集和分析成品油市場銷售、供應、庫存等情況,監測成晶油市場,及時跟蹤成品油市場供求。國內的“兩桶油”要建立有效的動態信息報告和分析制度,及時監測成品油供需狀況,以確保市場信息的準確、完整、真實、及時。

4.3 形成國內石油行業有序競爭市場

石油行業關系國家經濟命脈,在國家宏觀調控中占據重要地位,行業壟斷一直存在,民營資本準入門檻高,市場競爭機制尚不健全,嚴重制約著成品油市場化定價機制形成。因此,要建立公平的石油行業市場準入制度和退出機制,逐步建立開放、統一、競爭、有序的成品油市場,使市場主體多元化,打破石油石化壟斷國企對勘探開發、石油煉制以及流通領域的壟斷,鼓勵非公有資本進入石油行業,形成原油和成品油流通領域的市場競爭格局。

首先,放松對油源的管制。讓民營企業積極參與石油進口,改變民營企業市場地位缺失的問題,通過市場合理配置資源,在石油進口環節實現真正的競爭。其次,從政策和體制上放開批發環節。通過允許具備條件的民營企業參與成品油和原油批發經營,打破國家通過行政手段配置原油資源以及“兩桶油”集中批發成品油的格局。最后,通過完善成品油市場準入制度,鼓勵更多符合條件的民營企業參與油品銷售,保障我國原油油品供應安全。建立平等的石油石化行業市場準入制度私企業競爭機制,鼓勵更多符合條件的企業進入和退出成品油市場,適度降低技術倉儲設施、儲備能力以及資本等門檻條件。

4.4 穩定油品市場,建立多層次戰略石油儲備

為保障經濟安全、應對突發事件,建立多層次戰略石油儲備體系,避免國際油價的大幅波動是十分必要的。根據發達國家的成功經驗,多層次戰略石油儲備可以采用商業儲備和國家儲備兩種方式,依據經濟承受能力和國情分段實施,統籌規劃,充分發揮國家、企業的作用,支持民營企業加入國家石油儲備體系建設。

首先,健全并完善石油儲備的相關法律法規。國家必須用法律形式對國家戰略石油儲備系統的目標、目的、規模、資金、管理體制、方式、資金以及布局等問題加以規范,實現有法可循,依法實施。

第二,選擇合適的地點作為儲備基地。國家戰略石油儲備基地必須具備快速將儲備原油分配到各煉油廠的能力和快捷吸納原油填充入庫的能力,戰略石油儲備基地必須與運轉站、石化中心、輸油管線有機結合起來,成為一體化的戰略石油儲運分配系統,決不能孤立建設。

第三,國家戰略石油儲備體制可以采用政、企結合的方式。我國戰略石油儲備體制以政府儲備為主,政府儲備和企業儲備相結合,共同承擔戰略石油儲備義務。

第四,把握有利時機迸行儲油。目前,我國還是根據成品油市場波動被動進口原油,隨著我國原油戰略儲備能力的增加,多層次石油儲備體系的完善,我們必須理順國際原油價格和國內成品油定價機制之間的聯動關系,把握好最佳的儲油時機,減少國際原油價格大幅波動對我國經濟的不利影響,穩定國內成品油市場。

4.5 充分發揮石油期貨市場在國際原油價格中的作用

石油期貨是一種規避石油價格風險的工具,可以降低石油價格大幅波動,已成為國際期貨市場中最大的交易品種。石油期貨市場有助于建立有序規范的流通機制和科學合理的石油定價機制。盡管我國是石油消費大國,但在國際市場上少有話語權,國內石油企業承受著巨大的國際原油價格波動風險。改革石油價格形成機制重要舉措就是建立我國自己的石油期貨市場,這可有效解決國內企業被動接受世界石油價格的難題。

建議著重從以下幾個方面建立和完善石油期貨市場:

一是完善監督體系。把期貨行業協會、政府主管部門、期貨交易所有機結合起來,做到多方位監督,多角度出發。

二是完善石油期貨風險控制制度。石油期貨作為金融衍生工具和能源衍生工具,具有高收益、高風險的特點,我國要盡快建立和完善石油期貨市場信用制度、石油期貨投資管理制度、結算管理制度等,以降低或避免成品油市場系統性風險的發生。

三是借鑒燃料油期貨經驗,盡快推出石油期貨市場。
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